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CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
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CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL

CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL

 

Embora exista, desde 1988, ordem constitucional aos poderes para manter sistema de controle interno (§ 1º do art. 31 e art. 74), a maioria dos Municípios passou a cumpri-la somente após a edição da Lei Complementar 101/2000 e, mesmo assim, por força da ação enérgica dos Tribunais de Contas, a exigir dos poderes públicos municipais a instituição desse controle.

O Controle Interno existe para dar tranqüilidade ao Gestor, impedindo desvios que tragam dificuldades operacionais futuras e os conseqüentes dissabores. Outro ponto que exige atenção é o fato de que o Controle Interno deve fazer parte de um Sistema integrado de controle, isto é, toda a estrutura administrativa tem que estar organizada sob o foco do controle formal, sendo o Controle Interno o órgão que fiscaliza o cumprimento de todo o sistema instituído.

A Carta Magna de 1988 passou a referir-se ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo definindo-lhe atribuições e valorizando sobremaneira o controle interno já existente nas organizações estatais, congregando também as demais entidades e órgãos autônomos componentes da Administração Pública.

No que se refere aos Municípios, independentemente de seu porte, deverá ser criada uma unidade na estrutura organizacional, ou, se não for possível, criar ao menos um cargo que assuma a atividade de coordenação e avaliação do Sistema de Controle Interno. A função dessa unidade é agir como órgão central do Sistema, sendo responsável, entre outros aspectos, pela orientação normativa, a supervisão técnica e o próprio exercício de alguns controles fundamentais.

Para operacionalizar a ação do controle interno, é preciso que a legislação que trata da organização administrativa da Prefeitura disponha que as várias atividades serão desenvolvidas sob a forma de sistema, integrados por todos os órgãos e entidades da administração municipal quando no exercício das mesmas atividades em sua área de abrangência, definindo quais são os sistemas e seus respectivos órgãos centrais. (CRUZ e GLOCK, 2008)

Nos municípios, devido ao seu porte, todas as atividades relacionadas ao controle, distribuídas ao longo da estrutura organizacional, integram o Sistema de Controle Interno do Município e estarão sujeitas à avaliação de uma Unidade de Coordenação do Controle Interno (UCCI) ou outra denominação a ser-lhe atribuída, que assume o papel de órgão central do sistema.

A princípio, as unidades setoriais não são formalmente criadas. Entretanto, nada impede que em cada Secretaria Municipal e órgãos da administração indireta, ou, de outra forma, em cada unidade central dos demais sistemas, seja designado um servidor para assumir a coordenação do controle interno em sua área de atuação, reportando-se tecnicamente ao órgão central do sistema. (CRUZ e GLOCK, 2008)

No que tange à inclusão ou não da Câmara de Vereadores no contexto do Sistema de Controle Interno do Município, o artigo 31 da Constituição Federal determina que a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Executivo por meio dos sistemas de controle interno.

Tomando por base essa disposição constitucional, fica claro que a fiscalização do Município é uma atividade, no que se refere ao controle interno, de competência do Poder Executivo. A existência de sistemas de controle interno em cada poder, atuando de forma integrada, não alcança os municípios, que são regidos, neste caso, pelo art. 31, da Carta Magna e, em geral, também pelas respectivas constituições estaduais.

Importante salientar que os responsáveis pelo Controle Interno de uma prefeitura respondem solidariamente como funcionários públicos, por negligência ou por omissão, nos atos administrativos em que não houver a observância dos princípios que propicia, entre outros benefícios, dotar as autoridades de informações gerenciais para facilitar a tomada de decisão, empreendendo-as de ações para que as metas traçadas sejam cumpridas. Sua aplicabilidade tem caráter preventivo nos órgãos públicos, seguindo determinações expressas em textos legais.

Outro fator de destaque é a contabilidade, que por sua vez é a área técnico-científica que valida a gestão do órgão por meio de auditorias internas e/ou externas, realizadas periodicamente. Portanto, os órgãos públicos seguem um padrão mínimo para administração dos bens públicos, obedecendo a certas obrigatoriedades e aprimorando constantemente o sistema.

Os mecanismos de regulação do Sistema de Controle Interno, a serem exercitados, devem estar previstos em legislação municipal específica e regulamentos próprios.

Deve constituir-se em interesse primordial dos administradores públicos a criação ou o fortalecimento dos mecanismos de controle interno, visando, principalmente, a:

Ø obter elementos para a formulação de diretrizes de ação administrativa;

Ø proporcionar condições de otimização do desempenho das funções de planejamento, de programação e de execução orçamentária;

Ø manter níveis adequados de orientação, de coordenação e de controle patrimonial e financeiro;

Ø contribuir para a eficácia do controle externo.

A existência do Sistema de Controle Interno é um dos pressupostos da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 1°, §lº) para assegurar uma gestão fiscal responsável, pois pela sua efetiva ação é que poderá ser feita a prevenção de riscos e a correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.

RELAÇÃO COM O TRIBUNAL DE CONTAS

O Tribunal de Contas é o órgão integrante do Congresso Nacional que tem a função constitucional de auxiliá-lo no controle financeiro externo da Administração Pública.

Considerando que, no regime constitucional de l946, não mais era possível o efetivo acompanhamento da administração financeira e orçamentária do Estado, especialmente pela proliferação de entidades públicas com personalidade própria, a Constituição da República de 1967 incluiu, entre as atribuições do sistema de controle interno, a de “criar condições indispensáveis para eficácia do controle externo e para assegurar regularidade à realização da receita e da despesa” (art. 72, inciso I), estabelecendo a necessidade de haver integração entre o controle externo e o controle interno.

Na Exposição de Motivos do anteprojeto de reforma da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União de l967, constou que a concepção do Controle Interno, cuja manutenção é de responsabilidade da própria Administração, visava a criar oportunidade de desobrigar o Tribunal de Contas de encargos que só aparentemente lhe davam autoridade para exercer o controle da Administração Pública, mas que, em verdade, tem sido meramente simbólico, servindo tão-só para burocratizar o serviço público, aumentar o curso de uma massa infindável de papéis, que entrava e interfere na prática de atos para cujo exercício a Constituição confere competência às autoridades administrativas.

A Constituição da República, promulgada em 05 de outubro de 1988, não só manteve o sistema misto e integrado de fiscalização – Controle Interno e Controle Externo –, como também aprimorou e fortaleceu a definição da estrutura formal de Controle, criando, inclusive, vinculação entre os sistemas.

Ao incluir na ação fiscalizadora os controles da legitimidade e da economicidade, a Constituição de 1988 tornou as funções controle externo e controle interno bem mais sofisticadas e complexas, aplicando-se a quaisquer casos de utilização de recursos públicos e a quaisquer pessoas, incluídas as de direito privado.

Extrai-se do texto constitucional que o controle externo é um atributo do Poder Legislativo, a ser exercido com o auxílio do Tribunal de Contas (arts. 71, 75 e 31, §1º). Detém o Poder Legislativo dupla função fiscalizadora: uma, de natureza política, exercida diretamente e exclusivamente, destinada a garantir os interesses superiores do Estado e da sociedade; e outra, de natureza técnica, objetivando a fiscalização financeira, orçamentária, contábil, operacional e patrimonial, exercida com o auxílio do Tribunal de Contas.

Os Tribunais de Contas, em que pese atuarem como auxiliares do Poder Legislativo, são órgãos de natureza independente, com atribuições próprias e exclusivas definidas no art. 71 da Constituição da República.

Embora o Tribunal de Contas também fiscalize as unidades gestoras governamentais, tal prática não configura duplicidade de atuação, porque o procedimento permite a avaliação, pelo Controle Externo, do desempenho e do grau de confiabilidade do Controle Interno. Reforça a cooperação e o entrosamento que há de existir entre as duas modalidades, estabelecendo uma cadeia sistêmica de controle.

Para Silva, os dois sistemas – o de Controle Externo e o de Controle Interno – devem funcionar integrados,

como se fossem círculos concêntricos em torno do administrador público. O Controle Interno constitui o círculo interior, contíguo, junto ao gestor, verificando no acompanhamento cotidiano a legalidade dos atos de despesa e fornecendo ao externo todos os dados e elementos necessários para que o órgão de Controle Externo possa apurar e julgar responsabilidades do administrador e certificar a regularidade da gestão ao fim do exercício. (SILVA, 1993, p. 57)

Entretanto, verifica-se que restou frustada a desejável integração entre o Controle Externo e o Controle Interno, pois o Poder Executivo, principalmente o da esfera municipal, ou não instituiu o Sistema de Controle Interno ou não lhe deu condições indispensáveis para o pleno desenvolvimento.

Os sistemas de controle externo e interno devem-se complementar numa única relação operacional.

Em conseqüência, é de se esperar que o controle interno, mediante um fluxo de informações ininterruptas, viabilize um dos objetos centrais do controle externo, que é o de acompanhar atualizadamente a realização das contas públicas. Por sua própria natureza, o controle interno, em suas diversas modalidades, tem condições de realizar esse trabalho, por estar localizado na entranha das contas. Por sua vez, a eficácia do sistema externo aumentaria sensivelmente se o interno, em tempo hábil, o mantivesse de igual modo informado de ocorrências questionáveis, abusos, irregularidades e desvios porventura constatados durante a execução dos programas governamentais. (SOUZA, 1989, p. 387)

A obrigação de cientificar o Controle Externo de qualquer irregularidade ou ilegalidade, sob pena de responsabilidade solidária, encontra-se explicitada no próprio texto constitucional (art. 74, §1°). Verificada a ilegalidade, esta deve ser comunicada à autoridade competente para ser suspensa; não havendo suspensão, deve ser cientificado o Tribunal de Contas.

Para bem desempenhar as suas funções, o Tribunal de Contas necessita da efetiva atuação do Sistema de Controle interno, pois, somente por meio de um sistema bem estruturado e atuante, poderá haver correção das irregularidades detectadas, sem que ocorra prejuízo ou que ocorra prejuízo mínimo ao erário.

O estreito relacionamento dos sistemas de controle interno e externo é indispensável para assegurar uma eficiente fiscalização dos atos da Administração Pública. Para tanto, faz-se necessário não só que ambas as modalidades de controle possuam autonomia e tenham à sua disposição os recursos humanos e materiais indispensáveis ao exercício de suas atividades, mas também que sua atuação se dê de forma integrada, criando uma unidade sistêmica que assegure a eficiência e a eficácia da função controle.

Loide Santana Pessoa, em sua obra “A necessidade de implantação de sistemas de controle interno nas Prefeituras”, defende ser necessário que os Tribunais de Contas regulamentem a criação do Sistema de Controle Interno.

Certo é que os Tribunais de Contas vêm enfrentando dificuldades para concretizar sua atuação, principalmente no âmbito municipal, pois acabam substituindo os órgãos de controle interno, o que retarda ou impossibilita a adoção de medidas corretivas indispensáveis à defesa do erário.

Portanto, diante da atual conjuntura, em especial perante as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, torna-se imprescindível que o Sistema de Controle Interno seja efetivamente implementado e que atue em sincronia com o Controle Externo, a quem compete fiscalizar sua atuação, inclusive, responsabilizando o administrador quando este não lhe assegurar as condições indispensáveis para o cumprimento do mandamento constitucional.

 

Autor: Edson de Souza Barros (Acadêmico do 10º semestre de Direito da Universidade Estadual de Feira de Santana, Bahia)

 
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